La Iniciativa Legislativa
La iniciativa legislativa, es la potestad que tienen los legisladores y entes del Estado de presentar proyecto de ley al Congreso Nacional. Según lo establecido en la Constitución de la República, tienen iniciativa legislativa: Los senadores y diputados, el Presidente de la República, la Junta Central Electoral en asuntos electorales, la Suprema Corte de Justicia en asuntos judiciales y la iniciativa legislativa ciudadana, denominada Iniciativa Legislativa Popular. El alcance de la capacidad de iniciativa se enmarca en lo establecido en el artículo 93, que refiere, entre otras, a las atribuciones generales del Congreso en materia legislativa.
La iniciativa establecida en la constitución no es limitativa a la presentación de proyectos de ley, sino que su alcance abarca otras que recaen en los legisladores y en el presidente de la República. Es así que los primeros, en forma exclusiva, tienen capacidad de presentar resoluciones de diferente naturaleza: Control, pedimentos, invitación, interpelación y reconocimiento. El universo de las iniciativas de control es amplio y abarca todo lo relativo a las investigaciones, seguimiento, solicitud de información y otras tendentes a controlar las ejecutorias de los funcionarios públicos. Estas iniciativas son exclusivas de los legisladores y, por tanto, en lo inmediato, su impacto y aplicación es interno. Es así, por ejemplo, una declaratoria que haga el Senado, como el caso de Balaguer Padre de la Democracia, no puede considerarse como una decisión del Congreso, por tanto, no es una decisión oponible a la generalidad del corpus institucional del país.
Asimismo, el Presidente de la República tiene la capacidad de presentar iniciativas no de ley de forma exclusiva, sea al Congreso o al Senado de la República. Se enmarcan dentro de estas el sometimiento de los contratos que enajenen los bienes del Estado y que sobrepasen los 200 salarios mínimos, los tratados internacionales, los préstamos, las declaratorias de los Estados de Excepción y la solicitud de autorización para viajar, en caso de que el viaje sea mayor de 15 días. Asimismo, solo el Presidente de la República puede someter el Presupuesto General del Estado, el Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas y la rendición de cuentas. Por igual, es su competencia presentar al Senado, para su aprobación, los nombramientos de los embajadores y jefes de misiones acreditados ante otros países. En el caso del presupuesto, si bien los legisladores no pueden someterlo, sí tienen la capacidad de presentar proyectos trasladando partidas dentro del mismo, o sea, modificándolo.
Existen precedentes congresionales que han establecido que el presidente tiene la exclusividad de iniciativa legislativa en algunas materias, como lo es lo relativo a las relaciones internacionales. De hecho, cuando el Congreso aprobó, en 2005, le ley que regulaba la elección de los miembros del PARLACEN, el Presidente de la
República la observó aludiendo la incapacidad del Congreso para aprobar una ley de esta naturaleza a iniciativa de un legislador, aludiendo el hecho de la competencia de llevar las relaciones internacionales propias de él. El Senado acogió las observaciones y aceptó su limitación en torno a esta materia.
Existen leyes y actuaciones del propio Congreso que constantemente generan una cierta confusión en el accionar legislativo. Algunas han sido relativamente resueltas, aunque el mandato legal se mantiene, otras quedan sujetas a la interpretación. De hecho, la Ley sobre Designación de Nombres que data de 1930, permite que en el caso de una persona viva o con diez años de haber fallecido su nombre pueda ser otorgado por los ayuntamientos, pero dicha ordenanza debe estar sujeta a la aprobación del Congreso. En los años siguientes a 1930 era común que el Congreso las aprobara, hasta una reacción que cuestionó las decisiones, en tanto el mecanismo de sometimiento era irregular, pues los ayuntamientos no tenían (ni tienen) iniciativa. Asimismo, otras leyes ordenan que actuaciones sean sujetas a actuaciones legales, como la desafectación de inmuebles, sin que se indique a quien compete esa iniciativa legislativa. En este último caso, la interpretación sugiere que es competencia del presidente, en tanto se trata de colocar un bien del Estado de uso público en manos de la misma institución, pero ahora en dominio privado.
Una confusión constante arrastra el Congreso sobre el informe de la Cámara de Cuentas. De hecho, la costumbre legislativa desde hace varios años es que tales informes son recibidos como iniciativa, remitidos a comisiones, sujetos de informe y aprobados. Si bien la Constitución señala que la indicada institución debe remitir su informe al Congreso, la misma no tiene capacidad de iniciar proyectos de ley, por tanto, es irregular que se le dé el tratamiento de iniciativa y sea aprobado como tal, esta remisión responde al cumplimiento de otras obligaciones constitucionales. El informe de la Cámara de Cuentas es un dictamen de auditoría sobre las recaudaciones e inversiones de las rentas del Estado y es fundamental para estudiar el Estado de Recaudación de la Rentas que debe presentar al Congreso el Poder Ejecutivo en la primera legislatura ordinaria de cada año; de hecho el Congreso no puede conocerlo sin tomar como base el informe señalado. Es así que dicho informe no es en sí mismo un instrumento sujeto a aprobación, siquiera a estudio particular o ser tomado en consideración.
Los demás órganos del Estado tienen iniciativas más limitadas. La Junta Central Electoral se circunscribe a los asuntos electorales y la Suprema a los judiciales. Sin embargo, aunque a nuestro modo de ver esta claramente definido el alcance de la potestad, se ha pretendido dar una interpretación amplia a esta capacidad, considerando que los indicados entes pueden someter proyectos relativos a su competencia. En efecto, se ha considerado que la Junta puede iniciar proyectos sobre regulaciones a los partidos políticos o los actos del Estado Civil o la Suprema sobre el ejercicio del Derecho. Es nuestra consideración que esta competencia debe interpretarse lo más restrictivamente posible, limitando el alcance de la iniciativa lo estrictamente establecido en la Constitución, no partir de competencias adicionales atribuidas a los indicados entes. Así se expresó el Senado en 2007, cuando rechazó un proyecto sometido por la Junta Central Electoral sobre los actos del Estado Civil, amparado en la limitación constitucional.
Existen, asimismo, iniciativas con quórum calificado, condicionantes en la presentación y limitaciones en el ejercicio de la labor legislativa congresional. En el caso de las modificaciones a la Constitución, solo puede ser presentada por una tercera parte de los miembros de una u otra cámara o por el presidente de la República. Asimismo, el presidente solo puede presentar un proyecto para modificar el régimen de la moneda y de la banca cuando previamente lo ha propuesto la Junta Monetaria o ha sido aprobado por ella. Por igual, para interpelar a un funcionario, la solicitud debe ser realizada por al menos tres legisladores.
La labor legislativa está limitada por la propia constitución, en tanto no puede aprobar proyectos que sean de la competencia de otro poder del Estado o sea contraria a la Constitución.
La Constitución prevé la iniciativa legislativa popular, mecanismo por el cual un 2% de los inscritos en el registro electoral puede iniciar un proyecto de ley ante las cámaras legislativas. La propia Constitución remite a la ley las restricciones y el procedimiento para su ejercicio, la cual no ha sido aprobada a la fecha de escribir este ensayo.
Como puede observarse, el ejercicio de la iniciativa legislativa es amplio y puede ser complejo, en tanto no está claramente estatuido en los reglamentos las limitaciones o amplitud del ejercicio, lo que lleva a interpretaciones sesgadas, en ocasiones no sujetas al orden constitucional.